Giovanni Piccoli

INTERVENTO SULLA LEGGE DELRIO 25/03/14

Signora Presidente, onorevoli colleghi, rappresentanti del Governo, il testo del disegno di legge che intende modificare l’assetto istituzionale dei territori impone alcune considerazioni in merito al governo delle Province con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri (sostanzialmente Sondrio e Belluno).

Si tratta di norme che, partendo dalla generale indicazione del comma terzo dell’articolo 1, risentono delle previsioni di dettaglio riservate in generale alla trasformazione delle Province in enti di area vasta di secondo grado.

Considero senza dubbio importante il fatto che un primissimo riconoscimento della generale particolarità delle aree periferiche di montagna sia stato formalmente espresso dal Governo con la norma in esame, ma avrei innanzitutto ancorato la norma alla Convenzione delle Alpi, firmata a Salisburgo il 7 novembre 1991, modificata il 6 aprile 1993 e resa esecutiva dall’Italia con legge n. 403 del 1999.

Si tratta di un Trattato internazionale sottoscritto dai Paesi alpini con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile e tutelare gli interessi della popolazione residente, tenendo conto delle complesse questioni ambientali, sociali, economiche e culturali. Per il conseguimento di queste finalità è quanto mai opportuna la presenza di un ente locale territoriale come la Provincia in grado di porsi, in ragione delle sue dimensioni, in una posizione tale da assumere uno sguardo sinottico sull’intero territorio montano. In particolare, il Protocollo allegato alla Convenzione, che quindi è legge, prevede che siano attuate misure volte a «favorire le pari opportunità della popolazione locale nello sviluppo sociale, culturale ed economico, nel rispetto delle competenze territoriali». Perché ciò possa rendersi efficacemente attuabile, a mio modo di vedere, non sono sufficienti un impegno dello Stato e l’assunzione di specifiche strategie regionali, ma è necessario un rafforzamento e non uno svuotamento di tutti gli enti territoriali sul piano della loro capacità di agire conformemente al principio di sussidiarietà.

La lettura del disegno di legge mostra poi evidenti limiti operativi. La specificità dichiarata al comma 3 dell’articolo 1 si cristallizza sempre di più in un proposito privo, però, di un vero sviluppo nelle successive previsioni di dettaglio che, anzi, se approvate, metteranno a serio rischio la governabilità dei territori montani.

È bene partire da una considerazione che ritengo prologo essenziale per le successive valutazioni. La specificità delle aree interamente montane risiede essenzialmente nella frammentarietà del loro territorio e, dunque, nelle oggettive difficoltà di gestione e governo dello stesso. Si tratta di problematiche note rispetto alle quali gli stessi territori hanno nel tempo cercato e attivato autonome soluzioni in una condizione divenuta tale anche ragione di forzature concettuali, di periferia del Paese.

Questa situazione si è progressivamente scontrata con la necessità, soprattutto sotto il profilo economico-produttivo, di far fronte a cambiamenti socioeconomici di portata sovranazionale, complessivamente e genericamente ricompresi nella cosiddetta globalizzazione. Si tratta di fenomeni che hanno spazzato via i confini territoriali ed hanno così imposto anche alle aree montane di organizzarsi in maniera tale da acquisire una solida competitività.

Gli esiti di tali cambiamenti – bisogna che ce lo ricordiamo – hanno portato a veri e propri sconvolgimenti per la montagna. E basti un dato: negli ultimi 30 anni la popolazione montana italiana è scesa di quasi il 15 per cento in media, con picchi drammatici in Regioni come il Veneto e il Piemonte (rispettivamente oltre il 30 per cento e oltre il 40 per cento in meno).

Una tale emorragia è, evidentemente, una criticità che è stata progressivamente alimentata dall’incapacità di far fronte alle esigenze strutturali della società montana, in una parola da un carente governo della stessa. Limiti di governo che si sono tradotti in una mancanza – spesso forzata dalla scarsità degli strumenti a disposizione – di scelte operative e di azioni concrete di gestione del territorio, anche a fronte di esigenze macroscopiche.

A tal proposito è opportuno citare, a titolo di esempio significativo, il tema dell’infrastrutturazione di queste aree. Per le ragioni, anche morfologiche, alle quali ho accennato, è chiara la necessità di avvicinare tra loro i singoli territori di cui le aree montane si compongono e le infrastrutture (viarie, energetiche, tecnologiche) sono il primo essenziale strumento per consentire un reale governo del territorio.

Ciò che va evitato è una dispersione di energie, la quale provoca uno spreco di risorse, che a sua volta genera fuga «dai» territori e «dei» territori. E con ciò mi riferisco anche alle recenti vicende referendarie che hanno interessato e tuttora interessano alcuni Comuni montani della mia Provincia – Belluno – attratti dalla certo più invitante condizione delle limitrofe Regioni e Province a statuto speciale, dotate, esse sì, degli adeguati strumenti per far fronte alle peculiarità che le caratterizzano in quanto territori, a un tempo, di montagna e di confine.

Per inciso vale la pena ricordare ancora che l’immagine della montagna come territorio povero è ormai un refrain del passato: tutti noi sappiamo, invece, che è la difficoltà a valorizzare le risorse montane a provocare fenomeni di allontanamento dalla stessa.

Il tema delle infrastrutture fa il pari con le necessità legate alla tutela del diritto allo studio (che in alta montagna è sempre meno garantito), del diritto alla salute (con presidi ospedalieri ridotti o destinati alla chiusura), insomma di diritti essenziali, costituzionalmente garantiti.

Una riforma solida dovrebbe agevolare il recupero di questa dote fondamentale, che spetta ad ogni cittadino italiano. Così non fa, invece, il provvedimento che oggi stiamo discutendo.

Venendo, dunque, nel dettaglio alle indicazioni del disegno di legge, evidenzio in primo luogo l’inadeguatezza delle previsioni riferite alla rappresentanza. Il disegno di legge prevede per il governo di area vasta l’elezione di un Presidente e di un Consiglio (peraltro con cariche dalla durata diversa e, quindi, con seri e certi rischi di discontinuità) da parte dei Comuni della Provincia stessa. Il Presidente della Provincia sarà uno dei Sindaci, eletto con i voti degli altri Sindaci, i quali, però, non contano «per testa», ma in proporzione al numero di abitanti del proprio Comune.

È evidente che un tale sistema finirà con il produrre un ancor più accentuato squilibrio tra il centro e la periferia dei territori montani, poiché è nei fondovalle che si trovano i centri abitati più popolosi. Tale impostazione (che è un vero centralismo locale, figlio del centralismo di cui è intrisa l’intera norma) avrà un esito gravissimo, poiché andrà a sommare una frattura tra i centri più popolati e i piccoli abitati dell’alta montagna alla già macroscopica distanza esistente tra il centro e la periferia del Paese.

La soluzione a tale problema si ottiene pienamente solo con la previsione della procedura di elezione a suffragio universale e diretto di entrambi gli organi di governo. La soluzione alternativa, ma solo subordinata alla precedente, è quella di prevedere, attraverso lo statuto, strumenti specifici in grado di migliorare la partecipazione dei territori alla formazione della volontà del nuovo ente, ad esempio intervenendo sul peso dei voti dei Sindaci elettori, collegandoli ad una pluralità di parametri. Solo garantendo una vera rappresentanza di tutto il territorio si può permettere il suo efficace governo, a vantaggio di tutti.

I criteri di ponderazione indicati per le Città metropolitane e applicati anche alle Province montane non garantiscono una vera e completa rappresentatività del territorio in seno a queste ultime. La maggioranza della popolazione delle Province montane risiede in pochi principali centri abitati e capoluoghi comunali. Vi è, dunque, la necessità di assicurare maggiore rilevanza anche alle posizioni di voto dei rappresentanti dei Comuni meno popolosi, i quali si trovano, tuttavia, ad amministrare – questo è il tema – aree anche molto estese del territorio provinciale e portatrici di interessi strategici, ad esempio nei settori primario e terziario.

Con il medesimo fine e per le medesime ragioni, ritengo si debba intervenire sui valori delle maggioranze previsti nel disegno di legge, in particolare per l’approvazione del bilancio in assemblea. I Comuni ad esprimere voto favorevole devono essere almeno la metà e non solo un terzo, come nelle previsioni attuali. Mi pare che ciò sia essenziale.

Mi avvio alla conclusione, chiudendo con un pensiero sulla questione delle funzioni da attribuire alla Provincia. Il testo di legge in esame prevede per le Province montane funzioni di «cura dello sviluppo strategico del territorio». È noto, tuttavia, che l’espressione del legislatore «sviluppo strategico» va declinata nel significato di «pianificazione». È chiaro che ciò non basta. L’ente di governo dell’area vasta di nuova costituzione chiamato a governare una specificità riconosciuta come quella della montagna deve essere dotato di funzioni che permettano di agire concretamente e non di limitarsi a dettare delle generiche linee di orientamento. Ecco perché la funzione di «sviluppo strategico» deve essere sostituita con quella di «sviluppo economico e sociale».

In conclusione, mi limito a ribadire la sicura necessità di scuotere il confuso contenuto di questo disegno di legge per farlo divenire davvero un’opportunità di riforma. I principi della specificità dei territori non possono essere solo proclamati, con il rischio di risultare poi smentiti dall’attuazione di norme che appaiono distanti dalle reali necessità di cambiamento nell’ambito del governo delle autonomie locali.

È vero, come ha detto il relatore in apertura, che il provvedimento che stiamo valutando non è per nulla ordinario. Pertanto, sarebbe stato necessario procedere con maggiore attenzione per evitare un provvedimento confuso che aumenta i costi e presenta, tra l’altro, consistenti profili di incostituzionalità.